Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, региональный проект государственно-частного партнерства.

Юрьева Татьяна Владимировна

Проекты государственно-частного партнерства в России и в зарубежных странах// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал . ISSN 1999-2645 . — . Номер статьи: 4833. Дата публикации: 2016-12-12 . Режим доступа: https://сайт/article/4833/

Jur"eva Tat"jana Vladimirovna
Doctor of Economics, professor, Head of the Department of project and program management
Russia, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
[email protected]

Abstract

The article deals with the mechanism of functioning of public-private partnership in the modern economy. Is analysed the world practice implementation of projects on the principles of a-public-private partnerships. It’s shown the main trends in the development of public-private partnership projects at the regional and local levels.

Public-private partnerships, municipal-private partnership, regional project of public-private partnership.

Jur"eva Tat"jana Vladimirovna

Projects of public-private partnerships at regional level. Regional economy and management: electronic scientific journal. . Art. #4833. Date issued: 2016-12-12. Available at: https://сайт/article/4833/

Айрапетян М.С., советник отдела аналитических исследований Правового управления Государственной Думы РФ, доктор экономических наук.

Введение

Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы исследовало зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства и отмечает следующее.

Термин "государственно-частное партнерство" - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин "частно-государственное партнерство". Исходя из содержания понятия "государственно-частное партнерство" и современных российских реалий, в России целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство", который четко определяет ведущую роль государства.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX в. в Великобритании, когда и начала развиваться британская форма ГЧП - "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств.

Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.

Необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

При этом ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.

Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

Основной целью государственно-частного партнерства (ГЧП) является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.

ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики, но и развивать социально важную инфраструктуру.

Базовые признаки ГЧП состоят в следующем:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.);
• взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
• ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п.

Модели, принципы и механизмы реализации государственно-частного партнерства

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения в отношения собственности, этого, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.

Модели ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам.

Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются:

• наличие проекта, назначение, структура и реализация которого имеют уникальный характер;
• создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта;
• выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков. Это означает, что для капиталоемких проектов требуется разработка особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок;
• анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха;
• выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта;
• составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников;
• образование проектной компании, что дает головной компании возможность использования забалансовых обязательств (off-balance-sheet), опосредующих и другие виды деятельности;
• четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров. На практике проекты могут финансироваться за счет кредитов с правом полного (full recourse) или ограниченного (limited recourse) регресса на все активы заемщика. В этом случае договор предоставляет кредитору возможность получить от инвесторов (акционеров) средства, предоставленные в форме кредита, в полном или ограниченном объеме за счет всех активов заемщика. При финансировании без права регресса (non-recourse) подобная возможность исключается. При проектном финансировании чаще всего предоставляются кредиты с правом ограниченного регресса.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

• разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;
• финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;
• заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием. Способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами;
• переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

Важная часть сделок в рамках ГЧП - распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.

Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его.

Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:

• более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры;
• ускорение развития регионов;
• повышение народнохозяйственной эффективности (часто неучитываемой в экономическом анализе);
• улучшение механизмов и моделей оказания услуг;
• облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;
• снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции);
• оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования.

В последние годы области применения различных форм ГЧП расширяются, развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими.

При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств:

• BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство;
• BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;
• BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;
• BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;
• BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
• DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Формы реализации государственно-частного партнерства

Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы.

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Концессии представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.

Особенность концессии состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.

Следует выделить ряд характерных признаков концессии:

• предметом концессии всегда являются государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии состоит в удовлетворении общественных нужд и потребностей;
• концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства.

Таким образом, источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги.

Обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, в которых необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Существует три вида концессий:

• на уже существующие объекты инфраструктуры;
• на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
• передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

Начало созданию полноценного концессионного законодательства в Российской Федерации было положено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Принятие Закона N 115-ФЗ призвано придать качественно новый уровень развитию взаимоотношений между государством и частным бизнесом в ряде ключевых отраслей российской экономики.

В Законе N 115-ФЗ зафиксировано, что заключение соответствующих контрактов возможно осуществить, опираясь на типовые соглашения, которые утверждает Правительство РФ. Таким образом, предполагается, что, несмотря на различия и уникальность проектов и контрактов, соответствующее концессионное соглашение должно содержать существенные условия типового концессионного соглашения. Необходимость разработки типовых концессионных соглашений подтверждает отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации: практически во всех отраслях народного хозяйства были детально разработаны типовые концессионные договоры.

Необходимо подчеркнуть, что наличие типовых концессионных соглашений оправдано не только тем, что это в значительной степени облегчит работу по подготовке, заключению и выполнению будущих концессионных соглашений. Немаловажное значение имеет тот факт, что согласно мировой практике в сфере ГЧП соглашения такого рода являются самыми сложными из тех, что заключаются правительствами стран, в которых реализуются проекты на основе ГЧП (в том числе и концессионного характера).

Главная причина трудностей заключения концессионных соглашений состоит в недостаточной защищенности прав концессионера. Так, риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране.

Таким образом, Правительству РФ, соответствующим министерствам и ведомствам предстоит еще многое сделать для того, чтобы выработать нормативно-правовую базу, которая позволит с наибольшим эффектом внедрить концессионный механизм ГЧП в экономику Российской Федерации.

Особенно актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. В подписанной в мае 2008 г. транспортной ФЦП предусмотрено, что большую часть средств на самую масштабную инфраструктурную программу дадут частные инвесторы. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагается довести до 4 - 5% ВВП, а пропорции государственного и частного финансирования приблизить к 35:65.

При этом следует учитывать, что вряд ли все инфраструктурные проекты в России будут развиваться в форме концессий. Не проработан и порядок отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов - аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов.

Проблематично реальное появление частных железнодорожных и даже автомобильных магистралей. Вопрос упирается в позицию государства как основной стороны партнерства. Абсолютно не решены пока проблемы отведения земли. Кроме того, явно завышены ожидания государства, связанные с размером частного финансирования проектов. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40 - 60%.

Весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации.

В 1920-е годы концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т.п.

В 1920-е годы прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в Москве) были весьма распространены и развиты. Практика концессий в СССР в указанный период свидетельствует о том, что в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова "paushal" - взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один.

Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.

Как и в случае с концессией, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.

Совместные предприятия являются одной из наиболее распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса. Так, в зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.

Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно, основных фондов и числа рабочих мест).

В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Согласно мировой практике при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

Отрасли применения государственно-частного партнерства

Важное значение имеет определение наиболее приоритетных отраслей для применения ГЧП для каждой страны и региона. Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики в полном объеме практически невозможно, к тому же существуют те отрасли, которые необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме того, отрасли в странах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства страны, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, существенно различаются.

Актуальность ГЧП определяется и тем, что в настоящее время в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ, при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе становления концессионного законодательства, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства.

Для создания детальной отраслевой картины, отражающей возможность применения ГЧП в экономике Российской Федерации, следует проанализировать зарубежный опыт ГЧП.

Анализ такого опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.

Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. Так, по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта).

Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран "Большой семерки" имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.

В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Таким образом, существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1 -е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др.

Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915 проектов) - страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина), отрасли "Здравоохранение" и "Образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется внимание в первую очередь, в них вкладываются средства.

В развивающихся странах (22 из 915 проектов) - Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, как и в предыдущей группе стран на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами.

В ряде восточноевропейских стран в конце 1990 - начале 2000-х годов в связи с подготовкой к вступлению в ЕС в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве стали активно использоваться методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС.

Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

Пример эффективного проекта ГЧП - расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85% пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать такой проект было бы невозможно.

По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила германская фирма "Хохтиф АГ", разработавшая специальную модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был сформирован консорциум (генеральный подрядчик - "Хохтиф эйрпорт ГмБХ"), в который на правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО "Ситибанк". Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство "Польские аэропорты PPL".

Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро, до 80% его финансирования (по модели cash-flow) пришлось на частную сторону. Государственная польская авиакомпания LOT была включена в частное кредитное соглашение об обеспечении гарантий и в соглашение об использовании аэропорта. Успешное завершение работ способствовало тому, что в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Нередкими являются примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства.

Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса.

Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.

Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже (аналог "народных IPO"). Держателями остальных акций стали земля Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО "Фрапорт" намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является частным акционером других германских аэропортов, т.е. частная сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием.

В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую - для крупных проектов (по реконструкции автобанов и аэропортов); во-вторых, опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры.

Применение государственно-частного партнерства в России

В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:

• развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• здравоохранение и социальные услуги;
• финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
• развитие инновационной инфраструктуры.

При этом в России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год, и причины не только в простых ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

Тем не менее в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко понимать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать лишь как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Необходимо разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса.

Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, является целью создания Инвестиционного фонда РФ. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:

• софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;
• направление средств в уставные капиталы юридических лиц;
• предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;
• передача части рисков частному инвестору. Идея ГЧП позволяет грамотно разделять риски между участниками соглашения.

При реализации государственной поддержки частного сектора в условиях ГЧП следует учитывать проблему определения оптимальной доли участия инвестора в прибыли и в общем объеме инвестиций, вне зависимости от отрасли реализации проекта. Необходимо установить, что:

каждый участник проекта самостоятельно устанавливает для себя цели и определяет интересы, в соответствии с которыми он оценивает выгодность проекта (как правило, это прибыль, которую рассчитывает получить участник от вложения инвестиций);

разработчик проекта должен по возможности понимать цели и интересы участника и обосновывать выгоду его участия в проекте теми показателями, которые эти цели и интересы отражают лучше. При этом доля участия инвестора в капитальных затратах может составлять от 0 до 100%.

Формирование стимулов для инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и "бегству" капитала из страны. В свою очередь, в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.

В целях привлечения инвесторов в инвестиционных проектах, реализуемых по схеме ГЧП, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др.) для обеспечения требуемой инвестору доходности. При этом важно учитывать, что государство, заключая договор с инвестором, руководствуется не только чисто предпринимательскими, "деловыми" мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью, которые нередко требуют отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства.

Таким образом, в России запущен новый механизм привлечения инвестиций и начат диалог государства и бизнеса. Государство готово оказывать ГЧП финансовую помощь, а также принять на себя часть рисков. Сохраняется необходимость в том, чтобы выбор вариантов финансирования и реализации проектов со стороны государственного сектора осуществлялся на высокопрофессиональном уровне, поскольку российским ГЧП предстоит конкурировать с ГЧП, уже функционирующими на мировом рынке.

Популярность ГЧП в конкретной стране зависит от моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства. Наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англосаксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты и не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины.

С ростом уровня жизни и формированием определенных установок менталитета в ряде стран изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Часть классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, т.е. рассматривает их как частные блага. В связи с этим суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Отчасти популярность ГЧП связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в предоставлении населению услуг в широком их понимании . В странах с ярко выраженной социальной ориентированностью (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг но транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т.п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения.

В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора поставщика и качества услуг в зависимости от их стоимости. Когда речь заходит об успешном опыте государственно-частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства именно Великобритании. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по охвату ГЧП различных сфер и отраслей. Именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы.

В Великобритании частно-государственная компания Partnerships UK с 2001 г. осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, занимается стандартизацией контрактов, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA ) или о создании совместного государственно-частного предприятия,

сопровождает проекты в течение срока их осуществления, осуществляет сотрудничество с местными властями. Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление {National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 чел.) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI -программ Г

Стоимость проектов ГЧП, реализованных в рамках программы частной финансовой инициативы (PFI) в Великобритании, составляют около 1/4 от общего объема государственных инвестиций в стране. По оценке реализация ГЧП обеспечила экономию расходов бюджета в размере около 17%, что позволяет снижать или не повышать налоги .

ГЧП как форма реализации инвестиционных проектов помимо США и Великобритании, опыт которых широко изучен в этой области, применяется и в других странах, прежде всего в Германии. Причем в этой стране одной из основных сфер применения ГЧП являются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Государственно-частному партнерству в области развития ИКТ в Германии придается большая роль в процессе трансформирования национальной экономики из индустриальной в информационную. Роли участников ГЧП распределяются следующим образом: правительство создает условия для развития ИКТ путем принятия рамочного законодательства и проведения стимулирующей экономической политики, а частный сектор обеспечивает инвестирование в НИОКР в области ИКТ, внедрение ИКТ в отраслях внутреннего хозяйства и во внешнеторговых операциях.

В Германии в настоящее время на основе ГЧП реализуется несколько проектов, которые по-прежнему рассматриваются как пилотные проекты, из которых только малая часть находится в стадии активной реализации. Однако, несмотря на успехи ГЧП в экономике Германии, еще рано говорить о том, что эта форма осуществления инвестиционной политики стала главенствующей.

Стоит обратить внимание, что в целом, по классификации Евросоюза, концессия относится к договорной (контрактной) форме ГЧП, а к институционализированной (институциональной) форме относят предприятия со смешанным капиталом государства и частного инвестора, выкуп долей уже существующего предприятия государством или частным инвестором .

Законы Испании предусматривает две формы ГЧП - «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственночастном партнерстве).

По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatalde Infraestructurasdel Transporte Terresre - SEITT) с функциями, аналогичными Partnerships UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП .

В других развитых европейских странах, например в Швейцарии, опыт которой в реализации проектов ГЧП не столь велик, как в США и Великобритании, реализация проектов ГЧП имеет перспективы развития, связанные с быстрым распространением ГЧП в специфических формах для данной страны. Наиболее показательными примерами использования механизмов государственно-частного партнерства в Швейцарии являются уполномоченные инфраструктурные предприятия (например, частные железные дороги), совместные предприятия, ассоциации и фонды, выгодные как для государства, так и для частного бизнеса, в которых могут участвовать и обычные граждане (например, в качестве добровольных помощников) .

В Дании финансирование проектов но строительству социального жилья осуществляется на принципах ГЧП: местные власти предоставляют застройщику государственный беспроцентный заем, который возвращается им в течение 50 лет.

Наряду с широким применением механизма ГЧП в развитых странах развивающиеся страны также начинают постепенно использовать в национальных экономиках принципы ГЧП при реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов. Общемировая тенденция к более тесному сотрудничеству частного бизнеса и государства затронула и китайскую экономику, являющуюся крупнейшей среди развивающихся стран, в которой ГЧП имеют огромный экономический потенциал.

Следует отметить, что ГЧП в КНР является в настоящее время достаточно широко распространенной практикой, но применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных заведений и т.д.). При этом механизмы ГЧП реализуются с использованием таких организационно-проектных форм, как контракты и концессии.

Секторный анализ реализации проектов государственно-частного партнерства в разных странах мира представлен в табл. 4.4.

Таблица 4.4

Отрасли экономики зарубежных стран, в которых активно используются

механизмы ГЧП 1

Если анализировать использование ГЧП но странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. В странах «Большой семерки» на первом месте - здравоохранение, на втором - образование, на третьем - автомобильные дороги. Так, в США наиболее приоритетной отраслью являются автодороги, в Великобритании - здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Лидирующей отраслью по использованию успешно завершенных ГЧП- проектов по другим развитым странам, таким как Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, а также Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур и др., является строительство дорог и только потом - образование и здравоохранение. Такая закономерность использования проектов ГЧП по отраслям прослеживается и в странах с переходной экономикой, и в развивающихся странах: чем дальше страна находится по уровню своего развития от уровня стран «Большой семерки», тем больше проектов ГЧП реализуется по строительству дорог, тоннелей и мостов, аэропортов и тюрем .

Таким образом, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой ГЧП в отраслях здравоохранения и образования (в отличие от автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на первое место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура. В странах с переходной экономикой, таких как страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния), Балтии (Латвия) и СНГ (Украина) по применению ГЧП лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов.

В развивающихся странах - Индии, Бразилии, Чили, Гонконге, Мексике, Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах, как и в предыдущей группе стран на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на втором месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения.

В ряде восточноевропейских стран в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве активно используются методы ГЧП. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными случаями имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

В целом согласно мировому опыту государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частного партнерства, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии, Хорватии.

Варнавский В. Г., Клименко А. В.} Королев В. А. Указ. соч. С. 24.

В монографии представлен анализ практики государственно-частного партнерства в регионах России, рассмотрены теоретико-методологические основы регулирования государственно-частного партнерства. В работе проведен анализ практики развития государственно-частного партнерства в регионах России. Подробно исследован зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства и возможности его использования в процессе модернизации экономики России, дана характеристика законодательного регулирования государственно-частного партнерства в процессе модернизации экономики России, выявлены возможности совершенствования регулирования ГЧП в процессе модернизации экономики региона. Монография может быть интересна для руководителей, представителей органов власти, частного сектора, студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений экономического профиля при изучении курсов «Система государственного и муниципального управления», «Региональный менеджмент», «Региональное управление», «Взаимодействие властных структур и бизнеса», а также для слушателей курсов повышения квалификации.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития (Ю. В. Рагулина, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Анализ практики развития государственно-частного партнерства в регионах России

2.1. Характеристика законодательного регулирования государственно-частного партнерства в процессе модернизации экономики России

Модернизация экономики обозначена высшими органами власти России в качестве стратегической цели. Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства развитие и эффективное функционирование современной национальной инновационной системы, обеспечивающей проведение комплексной модернизации во всех отраслях народного хозяйства, невозможно.

Сложившийся механизм государственно-частного партнерства в реализации, как правило, целевых отраслевых программ не обеспечивает системного осуществления инновационных процессов по всем направлениям и характеризуется лишь локальными изменениями в отдельных отраслях на небольшой части территорий. В результате этого бюджетные средства, выделяемые на реализацию инновационных проектов, техническую и технологическую модернизацию, кадровую подготовку, не дают ожидаемых результатов.

В отличие от модернизации как разрозненных процессов (внедрение новых продуктов, или новой технологии и техники, или новых форм организации производства и труда) необходимо рассматривать модернизацию каждой отрасли как систему, элементами которой являются инновации, инвестиции, институты, инфраструктура. Государственно-частное партнерство можно рассматривать в качестве одного из институтов, роль которого состоит в обеспечении устойчивого развития национального производства и локальных территорий.

В условиях перехода на инновационный путь развития, созидательная и регулирующая роль государства, призванного обеспечить технологический прогресс общества, возрастает. По сути, государство становится особым институтом, ответственным за выработку национальной стратегии развития, создание соответствующих механизмов ее реализации и формирование эффективных институтов развития на всех уровнях экономики. Государство может и должно стимулировать создание и внедрение технических новшеств, ускоряющих инновационный процесс, аккумулировать масштабные ресурсы, требуемые для реализации крупных инновационных проектов.

Несмотря на то что Россию уже официально провозгласили страной с рыночной экономикой, она все-таки еще остается на переходной стадии, и многие фрагменты рыночных механизмов в стране еще фактически не функционируют. Так, высока доля государственного сектора, отсутствуют крупные частные наукоемкие компании, не развит и малый и средний инновационный бизнес и фондовый рынок, в зачаточном состоянии находится такой широко распространенный в мировой практике механизм инвестирования в инновационный сектор, как венчурное финансирование. Все это чрезвычайно затрудняет формирование эффективно действующих национальных инновационных систем и адекватных им финансовых механизмов.

В этом также заключается одна из важнейших причин, объясняющая важную роль государственной поддержки процессов модернизации экономики России.

Законодательное регулирование ГЧП осуществляется в рамках Федерального закона о концессионных соглашениях.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» ставит основной целью привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Концессия выгодно отличается от других форм государственно-частного партнерства (контрактов, договоров аренды, лизинга, соглашений о разделе продукции, совместных предприятий) в связи с тем, что в ее рамках, во-первых, имеется возможность обеспечить консолидацию ресурсов государственного и частного сектора, с учетом их интересов, для достижения приоритетных целей экономического развития; во-вторых, объект концессии находится в собственности и под контролем государства; в-третьих, экономические риски диверсифицируются между государственным и частным сектором.

Очевидно, что важным аспектом современных концессионных соглашений как вида государственно-частного партнерства является государственная поддержка. Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации.

Являясь видом ГЧП, концессионные отношения способствуют нормализации и оптимизации функций распоряжения, владения и пользования общественной собственностью в инфраструктурных отраслях. Государственно-частное партнерство, выступающее содержанием ГЧП, представляет собой экономическое, организационное и институциональное взаимодействие государства и бизнеса, основной целью которого становится мобилизация финансовых ресурсов для реализации общественно значимых инвестиционных проектов в различных секторах экономики. Реализация ГЧП способствует формированию предпосылок взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса, но в то же время создает дополнительные риски в процессе осуществления совместных проектов.

Концессионные отношения – это система отношений между концедентом (государственными федеральными, региональными или муниципальными органами власти) и концессионером (иностранным или отечественным юридическим или физическим лицом) по поводу коммерческого использования объектов государственной собственности посредством концессии или передачи их в долговременное владение и пользование с целью повышения социально-экономической эффективности их функционирования. Характеристики концессионных отношений представлены в табл. 1.

Экономическая сущность концессии проявляется, когда возникают взаимные обязательства сторон концессионного соглашения, выполнение которых создает новые возможности осуществления капитальных вложений в объекты общественной собственности. Эти дополнительные возможности – непосредственный результат кооперативного и кумулятивного эффектов государственно-частного партнерства, следствие реализации интересов субъектов концессионных отношений. Поэтому особое значение приобретает согласование и соблюдение интересов всех сторон концессионного соглашения: государства, представляющего интересы общества и обеспечивающего реализацию делегированных ему функций по предоставлению общественных благ, и предпринимательских структур.

Таблица 1. Основные характеристики концессионных отношений

Концессию можно также рассматривать как форму привлечения в инфраструктурные отрасли предпринимательского капитала, при которой происходит уступка концедентом (государственным или муниципальным органом) концессионеру (частному инвестору) владения и пользования концессионным объектом на определенных договором условиях и период времени в обмен на концессионные платежи. С точки зрения инвестиционного процесса функционирование концессионного предприятия, как правило, предполагает чистый прирост производительного капитала, направленного на расширение фондов за счет нового строительства или модернизации существующего производства.

Поддержка государством концессионных проектов может осуществляться в самых разных формах, однако все их разнообразие можно свести к двум основным: прямое участие государства в финансировании концессионных проектов и косвенное государственное участие через снижение рисков для концессионеров. Так, например, наиболее серьезный риск для концессионера и финансирующего его банка заключается в возможном падении объемов выручки от эксплуатации инфраструктурного объекта. Самая надежная защита от данного риска – государственная гарантия в виде обеспечения определенного минимума доходов (поступлений) от объекта.

Государство оказывает недостаточную поддержку концессионерам и не уделяет должного внимания продвижению практики концессий в стране. В настоящее время существует целый ряд негативных факторов и барьеров для развития концессий в России, а именно:

– отсутствие необходимой государственной поддержки проектов (проблемы финансирования, содействие концессионерам, обеспечение гарантиями и т. д.);

– не имеется достаточных стимулов в привлечении инвестиционного капитала в коммунальные компании (высокие риски);

– нет развитых рынков капитала в России, что затрудняет использование местного финансирования проектов;

– не хватает опыта и квалификации в прогнозировании загрузки объектов концессионной деятельности;

– несовершенство концессионного законодательства и других нормативных актов;

– отсутствие в муниципалитетах достаточного количества квалифицированных специалистов для разработки проектов и проектных предложений;

– высокие начальные затраты на подготовку проектов и концессионных соглашений. Поэтому количество претендентов на участие в тендерах резко сокращается. Как следствие, не обеспечивается необходимый уровень конкуренции;

– нет в полном объеме стандартов и типовых форм соглашений, процедур и методик;

– несовершенство налогового законодательства в отношении концессий;

– высокие коррупционные барьеры, которые препятствуют не только развитию концессионной деятельности, но и развитию экономики России в целом.

За последние годы государство предприняло ряд шагов и создало определенные предпосылки для расширения практики концессионных соглашений в экономике. Прежде всего усилилась обратная связь бизнеса и власти за счет государственно-частных консультаций в рамках Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации и ряда предпринимательских организаций.

В 2005 г. был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Созданы институты особых экономических зон (ОЭЗ), промышленных и технологических парков. Принято положение «Об инвестиционном фонде», которое позже, в 2008 г., было заменено постановлением Правительства Российской Федерации от 1.03.2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации».

В 2007 г. принят Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Был доработан Федеральный закон «О концессионных соглашениях», изменения и дополнения, к которому вступили в силу с 23.08.2009. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 495 «Об установлении требований к концессионеру в отношении банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению».

Принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принят ряд нормативных актов, утверждающих типовые соглашения (здравоохранение, системы коммунальной инфраструктуры и др.).

Однако для развития концессионной практики этого, на наш взгляд, недостаточно. При всей важности перечисленных мер можно констатировать, что процесс создания и использования механизмов ГЧП в России, а также диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты и требуется значительно ускорить движение в этом направлении. Сегодня основная задача государственной власти и бизнеса – выработка конкретных процедур применения этих инструментов и их обкатка на пилотных проектах, которые показали бы все плюсы и минусы каждого вышеперечисленного инструмента.

Для становления, эффективного функционирования и развития системы государственно-частного партнёрства, и в частности института концессии, в Российской Федерации необходимо рассмотреть ряд предложений по совершенствованию форм и методов регулирования развития концессий на государственном уровне.

Государство должно создать продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития государственно-частного партнерства, которая в том числе будет включать этапы развёртывания концессионной деятельности.

Для управления процессами концессионной деятельности, а также для решения целого ряда возникающих организационных вопросов необходимо создать межведомственную комиссию или другой специализированный орган (агентство или департамент) по вопросам выдачи концессионных соглашений, деятельность которого может быть регламентирована либо Федеральным законом «О концессионных соглашениях», либо отдельным указом Президента Российской Федерации. Персональный состав комиссии может определяться по аналогии с опытом зарубежных стран указом Президента Российской Федерации. Помимо политических задач по продвижению механизма концессии в хозяйственной практике перед комиссией возникает блок конкретных практических задач по организации и проведению конкурсов на предоставление концессий, а также по мониторингу реализации указанных проектов.

Важно разработать и создать механизм определения ответственности государства за причинение своими действиями (бездействием) убытков концессионеру и наоборот.

Необходимо подготовить профессиональные кадры, которые будут в состоянии решать задачи развития и оперативной поддержки концессионной деятельности в стране (например, организовать обучение в этом направлении на базе высших государственных школ управления и др.). Речь идет о кадрах для комиссии или другого специализированного органа, о котором говорилось ранее.

Следует доработать отраслевые нормативные правовые акты, отражающие особенности осуществления ГЧП в отдельных отраслях. На данный момент они не отвечают требованиям для правового обеспечения концессионной деятельности, что, как следствие, негативно влияет на развитие концессий в России.

Необходимо разработать и создать механизмы оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений, определяющих ГЧП, а также разработать и принять соответствующие подзаконные акты, которые смогли бы внести определенность и ясность в аспект налогообложения концессий. Например, в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых Советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил бы свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова «paushal» – взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один. Текущее налоговое законодательство не дает никаких стимулов для участия частного сектора в ГЧП в целом и в концессиях – в частности.

Для привлечения инвестиций в целях модернизации экономики России необходимо расширить законодательное поле ГЧП – одной только концессии, которая предлагает одну модель взаимодействия государства и частного инвестора – BTO (частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность публичного партнера и осуществляет эксплуатацию объекта, получая при этом доход от эксплуатации), недостаточно. В рамках ВТО право собственности на объект передается концеденту при вводе его в эксплуатацию, что существенно ограничивает возможности частного партнера на привлечение заемного финансирования. Задача модернизации экономики Российской Федерации, реализуемая на уровне регионов, воплощается через законопроекты о ГЧП, в которых прописано взаимодействие власти и бизнеса в рамках других форм партнерства. При этом есть и негативные примеры, когда основная цель концессии – привлечение инвестиций – не срабатывает, концессию просто используют в целях ухода от закона о госзакупках и отдают объект в эксплуатацию практически с нулевыми инвестиционными обязательствами, выжимая максимальный доход от эксплуатации.

Прежде всего, на сегодняшний день, к сожалению (и это признается в официальных отчетах таких ведомств, как Счетная палата Российской Федерации), в законах отсутствует само определение ГЧП. Как уже утверждалось, федеральное законодательство регламентирует лишь одну из форм ГЧП – концессионные соглашения. В нынешних условиях является целесообразным принятие на федеральном уровне законов, позволяющих инвесторам участвовать в проектах ГЧП и в других формах.

Также требуется внести существенные изменения в общефедеральные правовые акты, смежно или напрямую регулирующие отношения и споры, возникающие уже в ходе реализации ГЧП-проектов.

Так, в частности, Налоговым кодексом Российской Федерации установлена обязанность концессионера по уплате налога на имущество, переданного концессионеру и/или созданного им в соответствии с соглашением.

Очевидно, что такое обложение имущества, во-первых, создает значительную налоговую нагрузку для инвесторов. Во-вторых, фактически означает уплату в пользу государства налога со стоимости принадлежащего ему же имущества. В итоге это приведет к увеличению стоимости услуг, оказываемых конечным потребителям.

В данном случае требуется исключить концессионеров из состава субъектов, уплачивающих налог на имущество в отношении имущества, переданного концессионеру, а также в отношении имущества, созданного в соответствии с концессионным соглашением.

Кроме того, не решен вопрос о вычете НДС, уплаченного концессионером поставщикам, возникшего в ходе строительства и эксплуатации объекта концессионного соглашения. Также НДС, возникающий во время строительства дороги, подлежит возмещению в течение 3 лет с момента выставления счета, в противном случае он может быть потерян. В случае, если передача дороги от концессионера государству не приводит к возникновению обязанности по исчислению НДС, то возместить входной НДС проблематично.

Решением видится увеличение срока, в течение которого концессионер имеет право на вычет и установление особого порядка зачета НДС при реализации концессионных проектов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствуют положения, регламентирующие правоотношения между субъектами бюджетных правоотношений, юридическими или физическими лицами, иными публично-правовыми образованиями и субъектами международного права, возникающие при реализации долгосрочных инвестиционных и иных проектов, что не позволяет использовать механизм ГЧП в целесообразных масштабах. Действующая редакция ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации создает неясность относительно того, вправе ли государственные (муниципальные) заказчики заключать контракты, длительность производственного цикла которых не превышает соответствующий финансовый год или плановый период, однако сроки исполнения расходных обязательств по оплате работ подрядчика превышают срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Для однозначного толкования норм, регулирующих заключение таких контрактов, а также для возможности заключения долгосрочных контрактов по объектам, сроки создания которых укладываются в сроки бюджетного планирования, необходимо внести дополнение в Бюджетный кодекс в части, распространяющей указанный порядок на государственные (муниципальные) контракты и концессионные соглашения, срок исполнения расходных обязательств по которым превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Следующий вопрос касается практики бюджетного планирования. Заключая соглашение по концессионным схемам, региональный орган власти, как правило, обязуется совершать выплаты по такому контракту в течение длительного срока, который почти всегда превышает плановый 3-летний бюджетный период. При этом общая сумма капиталовложений не отражается в бюджете, так как первоначальные вложения совершает инвестор, обязательства же государства будут отражаться постепенно в бюджетах будущих периодов.

Полагаем необходимым ввести в практику бюджетного планирования региона или муниципалитета оценку расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов на сроки от 3 и более лет. При этом следует разработать Методику планирования перспективных расходов и объемов гарантий на проекты ГЧП, а также предусматривать при бюджетном прогнозировании показатели обязательств по проектам ГЧП и индикаторы замещения бюджетных ассигнований частными инвестициями при финансировании проектов ГЧП.

Фиксация в соглашениях о ГЧП долгосрочных обязательств бюджета перед частными инвесторами, наряду с обязательствами частных инвесторов и операторов перед государством, создаст атмосферу уверенности в реализуемости и успешности проекта в целом.

Практика в отношении проектов ГЧП показывает, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры.

Вместе с тем, принимая во внимание приоритетность инвестиций в региональные и муниципальные проекты, требуется модернизация нормативно-правовой базы также и на региональном уровне.

Следует отметить, что с начала 2012 г. на федеральном уровне принят ряд важных решений, касающихся развития ГЧП. Так, в апреле 2012 г. Дмитрий Медведев на совещании по развитию московской агломерации поручил Минэкономразвития, Минфину и Минтрансу ускорить разработку проекта федерального закона об особенностях инвестирования с использованием инфраструктурных облигаций. Кроме того, перечисленным ведомствам совместно с правительствами Москвы и Московской области главой государства было дано поручение представить предложения по выпуску государственных облигаций в целях обеспечения реализации инфраструктурных проектов на территории обоих регионов в формате ГЧП. Надежность проектов, обеспеченных облигациями, гарантируется строгими рамками Закона об концессионных соглашениях, а также гарантиями минимизации рисков данных проектов, запретом расходовать средства, привлеченные с помощью выпуска проектных облигаций, на иные цели, кроме как финансирование ГЧП-проекта, включая предоставление банковских гарантий, использованием механизмов страхования ответственности. Важным при этом является предоставление государственных гарантий по исполнению обязательств, удостоверенных проектными облигациями в рамках ГЧП, так как это является значимым критерием для оценки кредитного рейтинга будущих облигаций. В свою очередь Владимир Путин, выступая в Государственной Думе с отчётом о деятельности Правительства Российской Федерации, отметил значение государственно-частного партнерства в развитии социальной сферы.

Проект федерального закона № 47538–6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят 03.04.2012) вносит ряд существенных поправок в процессы законодательного регулирования ГЧП (табл. 2).

Таблица 2. Изменения в Гражданском кодексе Российской Федерации с точки зрения регулирования различных аспектов ГЧП

В середине июня 2012 г. Минэкономразвития России представило на своём сайте «О государственно-частном партнёрстве», который призван создать на федеральном уровне единую нормативно-правовую базу для реализации проектов государственно-частного партнёрства и существенно снизить имеющиеся в настоящее время ограничения для создания и развития таких проектов. Заметим, что разработчики законопроекта настаивают на внесении таких изменений в законодательство, которые выведут соглашения о ГЧП из-под действия Закон № 94-ФЗ и Закона о концессионных соглашениях (при этом концессионное соглашение будет рассматриваться как разновидность соглашения о ГЧП).

Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23.12.2011 № ВЗ-П13–9668 и от 28.04.2012 № ИШ-П13–2467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный в том числе на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства.

Статья 2 законопроекта предлагает определять ГЧП как «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнёров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнёрства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Подчеркивается, что в рамках проектов ГЧП «публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности» (представляется, что эта формулировка в силу недостаточной определенности и оценочного характера уязвима для критики с юридико-технических позиций). Некоторые термины, используемые в законопроекте, не отражены в ст. 2, хотя и раскрываются в других статьях законопроекта (например «прямое соглашение» в ч. 3 ст. 10).

Положительной стороной законопроекта нужно признать формулирование принципов ГЧП, например, принципа справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами соглашения о государственно-частном партнёрстве и компенсации затрат (хотя некоторые принципы являются перефразированными принципами гражданского права, например, добросовестное исполнение сторонами обязательств по соглашению о ГЧП, свобода заключения соглашений о ГЧП).

Законопроект оставляет значительные возможности для определения форм участия в проектах ГЧП (ст. 5), что, вероятно, оправданно по причине большого разнообразия подобных проектов. Перечень объектов, в отношении которых допускается заключение соглашений о ГЧП, достаточно широкий (и более того – открытый); при этом в нём названы даже объекты обороны и безопасности, объекты, используемые для охраны правопорядка (ст. 6).

На стороне публичного партнёра могут выступать Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования (в любом количестве и любых комбинациях), госкомпании и госкорпорации, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, хозяйственные общества, более 50 % долей в которых в совокупности принадлежит публично-правовым образованиям. На стороне частного партнёра – юридические лица независимо от их организационно-правовой формы (российские и иностранные; более того – их объединения, действующие без образования юридического лица) и индивидуальные предприниматели (ст. 2, 7).

При этом речь идет о конкурсной процедуре, предусмотренной проектом Закона о ГЧП, действие Закон № 94-ФЗ исключается в отношении проектов государственно-частного партнёрства. Соответствующие поправки в Закон № 94-ФЗ будут подготовлены в течение трёх месяцев с момента принятия Государственной Думой в первом чтении рассматриваемого законопроекта.

Конец ознакомительного фрагмента.